【轉載】土地出讓收入劃轉稅務部門征收政策對湖南的影響分析
2021年6月4日，財政部等四部門日前聯合印發《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），其中對我省影響最大的是土地出讓收入劃轉，我省2020年土地出讓收入為3195.1億元，高于我省地方一般公共預算收入3008.7億元。為研究、評估《通知》對我省將造成哪些影響，我中心形成本報告如下： PART-1 《通知》背景：如何認識土地出讓收入由稅務部門征收？ 有利于促進財政收入增加 將土地出讓收入劃轉至稅務部門征收，本質上是一種征管方式的轉變，這種轉變將會帶來財政的增收。積極作用主要體現在：第一，收入征管效率更高。在過去，遇到土地出讓收入拖欠，財政欠缺手段催繳。《通知》實施后，稅務部門征繳有利于提高征管效率。第二，收入征管更規范。《通知》的實施可以充分發揮稅務機關的征管優勢，通過把多頭征收“歸并”起來，構建起職責清晰、流程順暢、征管規范、協作有力、便民高效的征繳體制機制。 延續非稅收入征管改革政策 原來土地出讓金的收和支都在財政部門，容易引發道德風險。《通知》實施后，實現收支兩條線，地方財政將更規范。此外，稅收收入和非稅收收入統一征管是國家財政管理體制和行政管理體制的必然結果。2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》明確，“將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責”。此次四項非稅收入劃轉稅務部門征收也是落實中央方案精神的重要一步。 提高中央對財政資源統籌能力 《通知》有助于加強中央對財政資源統籌能力，首先，《通知》將有助于打通各部門信息孤島，讓財政資源信息更為公開透明，中央能直接、準確、及時了解土地出讓金，規范土地出讓金使用用途，減少土地出讓違規行為，減少地方政府對土地出讓收入不合理的依賴，助力防范化解地方政府隱性債務風險。其次，有助于進一步健全地方稅、直接稅體系，完善現代稅收制度，加快建立現代財稅體制。 PART-2 《通知》評估：土地出讓收入由稅務部門征收對我省有什么影響？ ?《通知》劃轉工作聚焦于征管部門的調整，雖然沒有對收入歸屬、使用、管理等作出改變，但是仍有以下三方面影響值得關注： 地方政府財政統籌能力下降 《通知》的出臺對市、縣等基層政府沖擊尤其明顯。影響可能會有： 一是影響地方政府財力調度。《通知》出臺前，一些地方財政部門還可以依據一般公共預算收支節奏平滑土地出讓金入庫時間，更好的調度財力。而《通知》出臺后，地方財政透明度增加，地方政府財政調劑空間減小。 二是影響地方債務償還能力。土地出讓金的非稅收入匯繳專戶在財政，該賬戶沉淀了大量資金，對于銀行而言，可能會因此而妥協政府債務，支持地方政府“新債還舊債”。一旦土地出讓收入劃轉，地方政府與銀行債務協調的籌碼將減少。此外，特別需要關注的是，隨著《通知》的實施，可能會出現地方政府對資源統籌能力下降的問題，從而間接影響城投償債和市場信用。 三是影響地方招商引資。部分地區政府之前以“零地價”“補貼地價”等名義減免土地出讓收入，給予企業各種土地優惠政策。特別一些三四線城市開發商實力較弱，土地出讓金可以分期繳納。如1個億土地出讓金分期繳納和一次繳納對企業的影響差別非常大。《通知》出臺后地方政府在招商引資土地優惠政策這塊基本沒有回旋余地。 征收方式調整沖擊部分城投公司 《通知》的實施會沖擊城投公司。首先是城投公司需要足額、及時繳納土地出讓金，占用大量現金流。其次是在合規方式土地出讓返還的情況下，由于征繳鏈條變長，返還的節奏也勢必放緩，對城投公司資金占用時間增加，進而影響流動性。 土地出讓金改革政策逐步加碼趨勢對地方影響深遠 《通知》沒有涉及土地出讓金的支出端改革，但是影響較為深遠的是一旦收入端（征繳）改革開啟，支出端（土地出讓金的支配）的改革很可能已經在路上。一旦支出端改革開啟，將對地方政府影響非常大，地方政府財政對土地仍有較強依賴，以大口徑的一般公共預算收入來看，2020年我省土地出讓收入占比達到了32.79%。2020年我省為平衡預算調用的土地出讓金為大頭的政府性基金達到597.8億元，占一般公共預算收入的6%。可見，土地出讓收入對維護我省財政穩定具有重要意義。 PART-3 我省應對《通知》實施的對策建議 國務院印發的《通知》釋放了極為重要的信號。雖然我省不在2021年7月開展第一批試點的省份名單中，但2022年1月1日該《通知》將在全國范圍全面推開，我省應積極謀劃，及早應對。 積極應對《通知》的實施 加強政策研究，認真落實改革《通知》。 一是正確認識該項改革政策。該政策短期內，會給地方政府帶來陣痛。但是從長遠來看，符合國家政策的大趨勢，有利于地方政府財政的規范。省級政府需要關注政策改革帶來的深遠影響，做好應對，防止政策硬著陸。 二是提前開展政府性基金“擠水分”大行動。緊抓《通知》施行前的半年窗口期，來一次全省上下的“擠水分”大行動，摸清我省政府性基金收入的真實底數，規范政府性基金收入的虛增、空轉。 三是加強融資平臺公司管理，緊密關注融資平臺公司面臨的風險。持續規范平臺公司土地出讓金返還融資等行為。持續關注《通知》對實力較弱、不規范融資平臺公司的影響。 四是加強財政部門與稅務部門對接。積極與稅務部門溝通，爭取在縮短征繳流程、保持繳費便利性、加強劃轉后收入管理、以及不劃轉非稅收入專戶等方面給予地方政府更多支持。 加快構建穩定的地方財源 營改增后，地方稅體系一直缺乏抓手，在土地出讓金逐步規范的改革趨勢下，地方政府應將構建穩定的地方財源建設擺在更重要位置。 一是為積極開征房產稅做好研究與推動基礎工作。建議稅務部門加強研究房產稅開征對我省的影響。做好開征房產稅推動的基礎工作。 二是對于改革利益受損地區，加快研究制定匹配制度。之前社保費稅改由稅務部門征收，對以前不規范的小微企業負擔加重同時配套了降低社保費率、劃轉國資等制度。相應的，我省土地出讓收入改由稅務部門征收后，可借鑒社保劃轉經驗，向中央爭取政府轉移支付、調庫解決階段性財政收支節奏不匹配等問題，從而穩定我省地方財源。 三是向中央建議出臺政策均衡地區稅源。大力推動財源的分配公平。建議向中央反映解決平臺企業稅收橫向轉移問題，建立跨區域稅收協調機制。減少東、西部地區稅收優惠政策的惡性競爭，保持稅收公平。 著力破除土地財政依賴 一是建立房地產長效機制。堅持“住房不炒”的政策，逐步推行“兩集中供地”政策。對常住人口增長快、租賃住房用地缺口大的市州要進一步提高租賃住房的比例。 二是聚焦解決地方政府公益用地和基礎建設資金來源，積極推動基建公募REITS試點。以對接粵港澳、長江經濟帶建設為依托，大力推動基建公募REITS試點。積極儲備基礎設施REITS項目。 三是改革征地模式。借鑒日本“區段征收”和臺灣“市地重劃”經驗，推行征地的分地模式，讓地方政府從債務重負中解脫出來。 調研組組長：談文勝 副 組 長：唐宇文 成 員：劉?? 琪? 李? ?迪（執筆） 來 源：湖南省人民政府發展研究中心《對策研究報告》2021年第36期
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